Federar ecosistemas — de siete EDI provinciales a una Red Federal
Antes de discutir cómo debería ser una red federal, conviene registrar un hecho: a fines de 2022 se federaron el EDI Nacional, el EDI de Chaco y el EDI de Catamarca, con pruebas de interconexión e intercambio de datos exitosas. Y en 2024, Neuquén y Mendoza se federaron entre sí.
No es un piloto de laboratorio ni un memorándum de entendimiento. Son ecosistemas en producción intercambiando datos entre jurisdicciones autónomas.
El mapa a enero de 2025
Siete jurisdicciones argentinas implementaron su ecosistema siguiendo estándares comunes basados en la tecnología X-Road, adaptando el modelo neuquino a su realidad local: Neuquén, Chaco, Catamarca, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Mendoza, Santiago del Estero y Río Negro. El corpus lo dimensiona sin exagerar: "casi un tercio de los estados federales argentinos".
Y el mapa distingue estados, que es lo relevante para una provincia que está decidiendo: ecosistemas operativos, ecosistemas federados entre sí, ecosistemas en despliegue, y jurisdicciones interesadas. Federarse es un paso posterior y explícito a tener el ecosistema andando — no son la misma decisión, y conviene no mezclarlas en la discusión política.
Sobre esa base, la conformación de un «EDI Federal Argentino» se concibe como una «Red Federal de EDI» que garantice seguridad, confidencialidad, trazabilidad y no repudio en el intercambio de datos, procesos y servicios digitales entre sistemas informáticos de distintas jurisdicciones.
Qué significa federar, técnicamente
Es más simple de lo que la discusión política suele suponer.
Un EDI se apoya en un marco de interoperabilidad descentralizado, punto a punto, con un modelo de arquitectura conocido como «Cuatro Esquinas», que destaca por su escalabilidad y su resiliencia — no hay punto único de falla porque no hay un centro por el que todo pase. Ese marco es el que adopta X-Road, el software abierto del Instituto Nórdico de Soluciones de Interoperabilidad. X-Road opera como un «contenedor digital» estandarizado para la transferencia segura y confidencial de información entre sistemas, independientemente de la tecnología subyacente.
Esa última cláusula es la que hace posible la federación. Y la prueba está en el caso argentino más difícil: la plataforma nacional INTEROPERAR y los ecosistemas provinciales sobre X-Road son pilas tecnológicas distintas, y se federaron de todos modos. El mecanismo fue construir pasarelas —un gateway y un proxy del lado nacional— que conectan ambas redes conservando en las dos las mismas garantías de seguridad y auditoría.
El corpus nombra el concepto que hizo posible esa decisión: «convivencia digital». Lograr compatibilidad con soluciones que usan distintas herramientas de software o arquitecturas —X-Road, buses de servicios, lo que sea— implicó una apuesta fuerte a que la elección de la solución es libre. Es el principio de neutralidad tecnológica ejecutado en su prueba más exigente.
Las dos objeciones que conviene desarmar
«Federarse significa que todos usemos el mismo software.» No. Significa que todos respeten las mismas reglas de intercambio. Nación y las provincias no comparten plataforma y están federadas.
«Federarse significa que nuestros datos van a una base central.» Tampoco. La arquitectura es punto a punto: los datos quedan en su fuente auténtica y viajan solo cuando alguien autorizado los pide. No hay repositorio central que alguien pueda concentrar — y esa es una propiedad del diseño, no una promesa de gestión.
Lo que la infraestructura sí garantiza es sustancial: confidencialidad, disponibilidad e integridad, más autenticidad y no repudio de las transacciones, con registros de auditoría estandarizados que permiten trazar cada intercambio — y cuya configuración puede adaptarse a las regulaciones vigentes de protección de datos.
Qué le falta para escalar
Dos cosas, que el corpus nombra como próximos pasos explícitos.
La evaluación de conformidad. La norma IRAM 17610 se estructura en tres aspectos: los requisitos, los métodos de ensayo y el proceso de evaluación de conformidad. Solo la Parte 1 —los requisitos— estaba emitida al momento de las publicaciones. Las partes siguientes habilitarían determinar si un EDI cumple las condiciones mínimas, y eso es exactamente lo que la federación necesita para escalar sin depender de la confianza bilateral. Hoy, cuando dos jurisdicciones se federan, se conocen y se auditan mutuamente. Con veinticuatro eso no escala: hace falta poder afirmar «este ecosistema cumple» sin que cada par lo verifique por separado.
Los acuerdos legales. El corpus es directo: se necesitarán acuerdos bilaterales o multilaterales entre partes que propicien el escenario para conformar un EDI federado. Y hay una pieza concreta ya en marcha del lado nacional: que las provincias que interoperan con la red nacional puedan usar los certificados de seguridad y firma emitidos por la PKI Nacional, con reconocimiento en las demás provincias argentinas y en otros países. Es la infraestructura de confianza que evita que cada provincia tenga que reconocer a cada otra por separado.
Hay una tercera pieza que no es técnica ni jurídica, y que ya está resuelta en el diseño: la duodécima función deseable de la gobernanza de un EDI es «proponer los acuerdos para la integración con otros EDI cuando sea necesario». La federación no es un proyecto que se agrega después: es una función que la gobernanza de cada ecosistema tiene desde el día uno.
Las cinco lecciones aprendidas
El corpus cierra con cinco, y funcionan como resumen de todo el recorrido:
- Superar el distanciamiento digital entre instituciones y actores públicos. No se puede abordar de manera aislada ni sectorial: requiere una convivencia digital colectiva donde la colaboración y la construcción de confianza sean centrales.
- Urbanismo digital. El ecosistema obliga a que todos los sistemas miembros se comuniquen respetando estrictamente sus normas y controles de seguridad, y con eso se evitan los intercambios por fuera de los canales autorizados — que son los que producen pérdidas de datos, manipulaciones y fraudes derivados de conexiones informales o manuales.
- Desarrollo de un marco normativo, técnico y legal. La norma de adopción voluntaria junto con la legislación específica constituyen el marco guía que garantiza seguridad, interoperabilidad y protección de los datos.
- No repudio de los intercambios digitales. Cuando una situación de fraude u opacidad ocurre entre organismos cuyas plataformas no están integradas, se pierde visibilidad y se vuelve difícil esclarecer qué datos se compartieron, cuándo y entre quiénes. En un EDI todo intercambio queda registrado de forma indubitable: eso permite auditorías rápidas ante controversias y reduce los riesgos asociados.
- Replicabilidad del modelo. El caso de Neuquén se expandió a otras provincias desde 2020, y el modelo argentino desarrolló su propio marco de replicabilidad, plasmado en la norma y en las legislaciones que cada provincia generó.
Las seis preguntas que el corpus deja abiertas
Acá conviene ser honesto sobre el límite del material: el corpus no cierra las decisiones que la Mesa Federal tiene que tomar. Las formula como interrogantes de investigación-acción, y son literalmente su agenda:
- ¿Es necesaria una legislación de alcance federal para que los EDI se consoliden como marco normativo y operativo que permita la convivencia y colaboración segura entre sistemas heterogéneos, públicos y privados, a nivel multiorganizacional?
- ¿Es adecuado y valioso el concepto de urbanismo digital para definir el espacio público digital compartido, fomentando reglas claras de convivencia, soberanía de los datos, confianza digital y gobernanza participativa?
- ¿Reviste interés profundizar la sistematización del modelo para garantizar su replicabilidad y sostenibilidad?
- ¿Puede esta arquitectura ofrecer una base operativa eficaz para abordar el Estado Abierto de forma integrada, desde la protección de derechos individuales hasta la apertura de datos y el uso de datos contextuales en entornos de inteligencia artificial?
- ¿Es posible verificar de manera replicable que, desde las capas de datos, procesos y servicios, se generan condiciones favorables para la transparencia, la participación y la colaboración efectiva?
- ¿Existe en la cultura y capacidad de gestión pública una disposición real a enmarcar la interacción entre datos, procesos y servicios digitales dentro de una legislación coherente y un ejercicio íntegro de decisiones políticas?
La primera es la más filosa, y el corpus la deja explícitamente abierta. Cerrarla por cuenta propia sería inventar un consenso que no existe.
Dónde se cruza con el modelo europeo
Vale explicitar la asimetría, porque es lo que hace que los dos modelos juntos valgan más que por separado.
Europa armoniza por mandato supranacional: veintisiete Estados obligados por un reglamento a ofrecer una billetera antes de una fecha. Argentina armoniza por adhesión voluntaria: ninguna jurisdicción puede ser obligada, y el protocolo tiene que ser tan útil que adherir convenga.
De ahí que las lecciones europeas más transferibles sean las de diseño de red y no las de regulación: que la interoperabilidad voluntaria deja mapas con agujeros, que el cuello de botella son los verificadores y no la aplicación, y que conviene pilotear antes de obligar.
Y de ahí también que la ventaja argentina sea real: donde Europa necesitó una década de proceso supranacional, una provincia puede regular su encuadre por decreto y arrancar el mes que viene — es lo que hicieron Chaco y CABA.
Fuentes. Bazán et al. (2024), «Los ecosistemas digitales de integrabilidad y su normalización como medio para favorecer la innovación tecnológica. Casos en Argentina», EJS 23(2), pp. 244-268 — la federación de Nación, Chaco y Catamarca a fines de 2022; el esquema de pasarelas entre INTEROPERAR y X-Road; la convivencia digital; los próximos pasos · Giorgetti, Moreno y Ugalde (2025), Revista del CLAD N.º 93, pp. 96-129 — el mapa del EDI Federal Argentino a enero de 2025, la federación Neuquén-Mendoza, las cinco lecciones y los seis interrogantes · Moreno y González Brown (2022), CUINAP N.º 106 — las doce funciones de la gobernanza, la estructura en tres partes de la norma · NIIS, X-Road®: Use Case Model for Federation · Sirviö, V. (2022), From connectivity between databases towards an ecosystem of ecosystems, NIIS.