Gobernanza dinámica de un EDI — círculos, consentimiento y las dos caras de la autoridad
Después de catorce años operando el ecosistema más maduro del país, el equipo de Neuquén escribió su lección aprendida en una frase: "es en la dimensión humana y no en la tecnológica donde se logran los acuerdos y consensos necesarios".
Chaco cierra su caso igual. Después de formalizar su ecosistema por decreto, capacitar a un centenar de agentes y poner el primer caso en producción, dice que el desafío "consiste en lograr la comprensión de la eficacia del modelo a todos los niveles para obtener el compromiso político necesario".
Dos provincias, años de diferencia, la misma conclusión. Si en su jurisdicción el proyecto está trabado, la probabilidad de que esté trabado acá —y no en la infraestructura— es alta.
Las cinco causas profundas
El diagnóstico más completo del corpus identifica cinco razones del estancamiento. Sirve como checklist:
- Cultura organizacional. Estructuras jerárquicas rígidas y excesiva división interna. El corpus lo llama comportamiento silopático: cada área concentra información como fuente de poder.
- Fragmentación técnica. Sistemas heredados monolíticos sin estándares comunes conviviendo con desarrollos nuevos. Silos, redundancias, costos crecientes.
- Inercia normativa. Las leyes no acompañaron el ritmo. En Argentina, la Ley 25.326 de Protección de Datos tiene más de veinte años casi sin cambios, y su tensión con la Ley 27.275 de Acceso a la Información genera incertidumbre. El corpus toma prestado un término preciso para el resultado: "fronteras de eficiencia" — un límite autogenerado que el sector público se pone a sí mismo.
- Gobernanza fracturada. La autonomía institucional se traduce en aislamiento operativo. Sin visión sistémica, se refuerza la impotencia para resolver problemas complejos.
- Bajo impacto de la gestión pública. Se adopta tecnología y se declama apertura, pero el impacto en resultados sigue limitado.
Solo la segunda es técnica.
Qué hace la gobernanza
El corpus la define por su función, no por sus productos: la gobernanza conduce y decide sobre la diversidad inherente a un ecosistema, integra las visiones parciales de los distintos actores, y equilibra las demandas urgentes con los objetivos importantes.
Esa última cláusula merece atención. En un ecosistema con veinte organismos, cada uno llega con una urgencia legítima. Sin una instancia que ordene, el ecosistema hace lo urgente de quien empuja más fuerte. La gobernanza es lo que permite que se haga también lo importante.
Y hace algo contraintuitivo: fortalece el poder institucional de los organismos. El ejemplo concreto es el poder que se les confiere a las fuentes auténticas sobre la administración de sus propios datos. En un ecosistema bien gobernado, el organismo que produce un dato no lo pierde — gana autoridad reconocida sobre él, y con eso la capacidad de definir quién accede y con qué reglas. Es el argumento que desarma la resistencia más común: «si comparto mi base, pierdo el control». Al revés.
El modelo: gobernanza dinámica de base sociocrática
Tanto el proceso de escritura de la norma como los ecosistemas provinciales adoptaron el mismo modelo. Sus cuatro pilares:
| Pilar | Qué significa |
|---|---|
| Decisión por consentimiento | No es unanimidad ni mayoría: es que no queden objeciones fundadas. Se busca la mejor opción posible para el ecosistema en ese momento, más allá de la perfección técnica |
| Círculos de trabajo | Con capacidad de autodirección, ejecución y evaluación. Cada círculo se autogestiona y es soberano en sus decisiones |
| Doble enlace | Cada círculo tiene un responsable de llevar sus resultados al círculo general, y otro de traer al círculo las decisiones del general. Los dos sentidos, explícitos |
| Elección sin candidato | Libertad para proponer roles sin restricciones |
Dos observaciones sobre por qué esto funciona en el Estado.
La primera: produce decisiones sin exigir jerarquía sobre organismos autónomos. Cuando ningún participante puede darle una orden a otro —el caso normal entre organismos de distintos poderes, o entre provincias— el consentimiento es el único mecanismo que decide sin romper autonomías.
La segunda: el doble enlace es el antídoto estructural del comportamiento silopático. Al exigir que la información circule en ambos sentidos por diseño, deja de depender de la voluntad de compartir de nadie.
Y no es teoría organizacional: es lo que se usó para escribir la norma. Año y medio, más de cuatro mil horas humanas, decenas de organizaciones públicas y privadas, y un producto emitido.
Los círculos en la práctica: Chaco
Chaco documentó su implementación con detalle suficiente para copiarla. Cuatro círculos:
- General — la toma de decisiones de la gobernanza.
- Organizacional — analiza el caso de uso a implementar, desde su procedimiento hasta la normativa que hay que modificar o elaborar.
- De Datos — define las fuentes auténticas y la especificación de los datos necesarios.
- Técnico — define la configuración e implementación de la infraestructura de base y desarrolla los servicios web.
Y seis roles formalizados: Coordinador del EDI · Equipo de Gobernanza · Equipo de Procesos · Equipo de Datos · Equipo de Operador Central · Equipo de Operador Miembro.
Dos detalles de ese caso son la parte transferible. La formalización se hizo por decreto, que designó órgano rector, definió los roles y estableció el procedimiento para recibir solicitudes de casos de uso y fijar prioridades. Y se capacitó a alrededor de cien agentes públicos de varios organismos, porque se consideró necesario internalizar el modelo y contar con socios estratégicos en todos ellos. La capacitación fue parte de la implementación de la gobernanza, no un anexo del proyecto.
La gobernanza decide, el Operador ejecuta
Hay una distinción que conviene tener nítida, porque confundirla genera conflictos previsibles.
El Operador del EDI es el brazo ejecutor de las políticas de gestión definidas y delegadas por la gobernanza. Es responsable de la plataforma referencial de hardware y software. Administra los catálogos de servicios disponibles, para que los miembros conozcan y accedan a lo que ofrecen los otros. Y asume el seguimiento, el registro y la provisión de información sobre la plataforma y el comportamiento de los miembros hacia la gobernanza, además de ejecutar las políticas de resiliencia.
La misma distinción aparece en el plano jurídico. Es una de las cinco piezas que conviene establecer por ley o decreto: la autoridad de aplicación tiene dos caras — la que regula, ordena y fiscaliza, y la que conecta, opera y gestiona los derechos de acceso al ecosistema y a los datos.
Vale detenerse. Si el mismo organismo que fiscaliza el cumplimiento es el que opera la plataforma, se audita a sí mismo. No es inviable en una provincia chica, pero es una decisión a tomar con los ojos abiertos y no por defecto.
Las otras cuatro piezas del encuadre legal: crear la entidad jurídica del EDI con los derechos y obligaciones de sus miembros · establecer el no repudio de los intercambios digitales · definir el modelo de gobernanza · definir el alcance y la membresía, es decir qué poderes del Estado entran y en qué instancias participan otros actores.
Las doce funciones deseables
La norma no exige un modelo de gobernanza —es recomendación, no requisito— pero enumera doce funciones. Sirven como agenda de la primera reunión:
- Definir el proceso de incorporación y baja de miembros.
- Delimitar las reglas y condiciones del EDI: proceso de sanción, políticas de seguridad, autoridades de certificación y de sellado de tiempo, aplicación subsidiaria de las normas recomendadas por la dimensión legal.
- Promover y habilitar los acuerdos de interoperabilidad por los que los miembros aceptan esas reglas.
- Determinar los objetivos estratégicos y las variables a medir.
- Definir quién ejecuta la gestión — catálogo de servicios, monitoreo general.
- Establecer al responsable de identificar las fuentes auténticas a incorporar.
- Precisar las mejores prácticas para disponibilizar servicios: criterios de fuente auténtica, mapas de eventos de vida.
- Promover la articulación entre proyectos dentro del EDI.
- Utilizar los informes de resultados para tomar decisiones.
- Decidir la sanción a un miembro incumplidor.
- Sugerir y admitir sugerencias de mejora.
- Proponer los acuerdos de integración con otros EDI cuando sea necesario.
La duodécima importa: la federación no aparece como un proyecto técnico aparte, sino como una función de la gobernanza desde el diseño.
El argumento para las áreas de control
Hay una consecuencia de segundo orden que conviene nombrar. La infraestructura de un EDI registra todos los intercambios digitales de manera indubitable, con trazabilidad completa: permite verificar quién accedió a qué información y cuándo. Eso habilita auditorías rápidas y confiables ante una controversia o un fraude, e impide el intercambio de datos por fuera de los controles definidos.
Y tiene su contracara: el corpus observa que cuando una situación de opacidad ocurre entre organismos cuyas plataformas no están integradas, se pierde visibilidad sobre el intercambio y se vuelve difícil esclarecer qué datos se compartieron, cuándo y entre quiénes. La integración no reduce el control: lo hace posible.
La gobernanza es lo que convierte esa capacidad técnica en rendición de cuentas efectiva.
Fuentes. Giorgetti, Moreno y Ugalde (2025), «Ecosistemas Digitales: La Revolución Silenciosa del Estado Abierto», Revista del CLAD N.º 93, pp. 96-129 — causas profundas, gobernanza dinámica, el Operador, trazabilidad y no repudio · Moreno y González Brown (2022), CUINAP N.º 106 — pilares sociocráticos, las doce funciones, los valores agregados · Bazán et al. (2024), EJS 23(2), pp. 244-268 — círculos y roles del EDI de Chaco, los cinco aspectos del marco legal, la lección de Neuquén · Rau y Koch-González (2020), Muchas voces, una canción, Sociocracy For All.